文章精选岳文泽等三区三线为核

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全文刊发在《中国土地科学》年5期

作者：岳文泽1，王田雨1，甄延临2

单位：1.浙江大学土地管理系

2.浙江清华长三角研究院国土规划院

内容提要：

本文面向国土空间规划，厘清“三区三线”与国土空间用途管制分区的逻辑关系，并提出管制分区的创新思路，推进以“三区三线”为核心的国土空间用途管制体系建设。

研究发现：（1）“三区三线”以“双评价”为科学基点，是整合空间类规划分区的核心举措，是用途管制的重要抓手；（2）“三线”与“三区”的区别在于，“三线”兼具“功能区”和“管制区”的双重属性，而“三区”则侧重于“功能区”，因此需要在“三区”基础上，结合“三线”，建立统一的国土空间用途管制分区体系；（3）以“三区三线”为核心的统一国土空间用途管制分区，首先需要建立与空间规划体系相适应的、科学的“双评价”范式，其次，构建“适宜性”与“适应性”相结合的“三区”格局优化模型，最后，依据“划管结合”原则，综合考虑功能和管控的双重要求，提出功能区与管制区融合的分区思路；（4）分区管制策略重点回答“不能做什么”“可以做什么”“可以怎么做”等问题。

关键词：“三区三线”；“双评价”；分区；国土空间用途管制

1引言

用途分区、分类管理是实施国土空间用途管制的核心内涵。在过去的研究和实践中，学者们探讨了多种分区思路，形成了多种分区模式。一是，以土地利用类型为基础的用途分区模式。二是，以规划用途为基础的管制分区模式。三是，单纯以管制为目标的分区。四是，以行政区为基本单元，按照主体功能实施分类管控。然而，长期以来空间开发利益主体主要围绕着指标展开博弈，空间管制往往难以落地。因此，构建新的用途管制分区已成为新一轮国土空间规划的重要内容、是落实统一用途空间管制的基本前提。为此，国家专门制定了《关于在国土空间规划中统筹划定三条控制线的指导意见》（简称“意见”），要求“根据各地不同的自然资源禀赋和经济社会发展实际，针对三条控制线不同功能，建立健全分类管控机制”、以及“科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间”，明确了“三区三线”在国土空间规划分区与用途管制中的核心地位。

然而，无论是政策文件，还是理论研究成果，对于“三条控制线”的重视程度远高于“三区”的划分。主要表现为“三条控制线”具有相对成熟的理论基础和相对完善的划定方法，但是“三区”本身的空间内涵尚未厘清、空间落位亦缺乏深入研究和实践探索；在“三区”内部对于“三线”以外的其他空间如何建立有效的管控机制也缺乏可落地、易操作的方案。为此，本文将进一步梳理“三区三线”为核心的用途管制分区内涵和要求，探索以“三区三线”为核心的管制分区创新模式，并探讨相应的管控策略。2空间类规划中的空间分区评述2.1现行空间类规划空间分区特点及问题

对空间进行分区划定和按区域分类管理是空间类规划的核心内容，选择中国现有的主要空间类规划，包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划和生态功能区规划四种规划，分别对其分区类型、内容及方法进行梳理（图1）。可以发现，第一，除主体功能区规划以外，其他的空间类规划普遍以土地利用类型作为分区的底盘，由于土地利用类型具有唯一性和排他性特点。第二，分区管制的重点在于对建设开发活动的限制，忽略了与农业生产、生态保护等非建设活动之间的协调管控机制。第三，分区依据以单一评价或主观判断为主，科学性不足。土地利用规划、城乡规划管制区依据各自规程，主要以单一适宜性评价作为分区基础，但实践中适宜性评价在分区中所起的作用有限。分区缺乏对空间发展自然本底和承载潜力的科学认知，而且从用途区到覆盖全域的管制区，具体划分思路并不清晰。

2.2“三区三线”为核心的用途管制分区内涵与要求

新时代的空间规划体系要谋划高质量发展和高水平保护相协调的、统一的国土空间格局，这就要求空间分区必须立足于空间规律，统筹考虑整体利益，凸显不同区域的国土空间开发功能与保护价值，保证国土空间高效开发、保护和利用。以“三区三线”为核心的国土空间用途管制分区内涵是什么，在分区管制实践中的要求是什么，都是亟需明确的问题。

第一，“三区三线”是新时代统一国土空间规划体系背景下，整合相关空间类规划管控分区的重要举措，是协调空间开发与保护关系的重要载体。新的国土空间规划强调规划内容的综合性和系统性，既包括城镇空间，也包括农业空间、生态空间和其他空间。以国土空间规划分区为基础，空间治理要实现“生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的目标要求。因此，以“三区三线”为载体，形成统一的、覆盖全域的空间管控分区，是协调高水平保护与高质量发展的关系，是实施统一用途管制、建立空间规划体系和保障可持续发展的重要前提。

第二，“三区三线”是对空间冲突调解和空间利益权衡做出的有效应对,对空间规律性的科学认知是“三区三线”的理论基础，“双评价”是“三区三线”划定的基本技术依据。“三区三线”是对空间同一性与空间异质性辩证关系的体现，它是在科学、系统开展“双评价”基础上，对全域空间布局和全要素禀赋的科学认知与系统把握。“三区三线”划定应充分遵循、适应、利用自然—社会系统的运行规律，识别空间问题和冲突，将生态优先、底线思维、生命共同体等生态文明价值观转译成时空秩序的语境，明确不同区域国土空间开发、保护与利用的重要程度，从而为制定相应空间管控策略提供基础。

第三，“三区三线”是落实空间刚性管控和弹性引导的重要抓手。生态保护红线、永久基本农田保护线和城镇开发边界“三条控制线”